Beim Thema Staatsverschuldung sind die Positionen verhärtet – nicht nur bei den politischen Akteuren, auch die meisten Wähler haben eine klare Haltung zur Schuldenfinanzierung von Ausgaben. 2023 befürworteten 55 % der von Meinungsforschungsinstitut INSA befragten Deutschen die Schuldenbremse, 28 % sprachen sich gegen sie aus. Die verhärteten Positionen innerhalb der Ampel-Koalition haben zweifellos zum Scheitern der Regierung maßgeblich beigetragen. Wir setzen uns mit den Positionen auseinander. Ist die Staatsverschuldung ein Wirtschaftstreiber oder eine Gefahr insbesondere für den Wohlstand kommender Generationen?
Staatsverschuldung in Deutschland: Wie hoch ist sie? Welche Ursachen?
Die Staatsverschuldung Deutschlands beträgt etwa 2,4 Billionen Euro (Stand 2023) und entspricht 40.000 Euro je Einwohner bzw. rund 65 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Diese Verschuldung ist das Ergebnis jahrelanger Haushaltsdefizite, die durch eine Vielzahl von Faktoren verursacht wurden. Dabei schwankt die Verschuldung je nach wirtschaftlicher Situation und politischer Prioritätensetzung.
Deutschland Staatsverschuldung 1991 bis 2023, in Mio. Euro
Quelle: Staatsverschuldung von Deutschland gemäß Maastricht-Vertrag bis 2023 | Statista
Die Ursachen der Staatsverschuldung lassen sich in strukturelle, konjunkturelle und außergewöhnliche Faktoren gliedern.
- Strukturell entstehen Schulden, wenn die Ausgaben des Staates langfristig höher sind als die Einnahmen. In Deutschland spielen hierbei insbesondere Sozialausgaben eine große Rolle. Das Rentensystem, der demografische Wandel sowie steigende Gesundheitskosten belasten den Haushalt. Auch Investitionen in Infrastruktur, Bildung und Digitalisierung erfordern hohe staatliche Mittel.
- Konjunkturelle Faktoren beeinflussen die Staatsverschuldung ebenfalls stark. In wirtschaftlichen Abschwüngen sinken die Steuereinnahmen, während die Ausgaben, beispielsweise für Arbeitslosengeld und Konjunkturprogramme, steigen. Diese gegenläufigen Effekte führen zu Defiziten im Haushalt, die durch neue Schulden ausgeglichen werden müssen.
- Außergewöhnliche Ereignisse wie die Finanzkrise 2008 oder die COVID-19-Pandemie haben die Verschuldung Deutschlands ebenfalls erheblich erhöht. Um Wirtschaftseinbrüche abzufedern und Unternehmen sowie Bürger zu unterstützen, hat die Bundesregierung massive Hilfspakete geschnürt. Allein während der Pandemie stieg die Schuldenquote um mehrere Prozentpunkte des BIP.
Auch die niedrigen Kapitalmarktzinsen zwischen 2015 und 2022 hatten einen Einfluss auf den Schuldenstand. Die Staatsfinanzen profitierten von extrem niedrigen Zinsen, wodurch die Kosten der Schuldenaufnahme gering blieben (vgl. Schaubild).
Die Staatsverschuldung ist also ein komplexes Zusammenspiel aus politischen Entscheidungen, wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und unerwarteten Krisen. Eine nachhaltige Finanzpolitik sollte das Ziel verfolgen, die Verschuldung in Wachstumsphasen zu reduzieren, um in Krisenzeiten handlungsfähig zu bleiben. Auf EU-Ebene und vor allem auf Bundesebene wurden Mechanismen institutionalisiert, damit die Verschuldung nicht ausufert.
EU-Schuldenbremse und EU-Fiskalpakt
In der EU wurde die Verschuldung zunächst durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt geregelt und begrenzt. Dessen Regeln schreiben vor, dass die jährliche Neuverschuldung eines Mitgliedstaats maximal 3 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) betragen darf. Die Gesamtverschuldung darf nicht über 60 % des BIP liegen. Bei Verstößen sind Konsolidierungsmaßnahmen und potenziell Sanktionen vorgesehen. In Krisenzeiten können jedoch die Vorgaben durch die allgemeine Ausweichklausel (wie während der COVID-19-Pandemie) vorübergehend ausgesetzt werden.
Der Europäische Fiskalpakt, 2012 als Teil des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (VSKS) beschlossen, zielt auf eine zusätzliche Stärkung der Haushaltsdisziplin in der EU ab. Er verpflichtet die Mitgliedsstaaten, nationale Schuldenbremsen einzuführen und Haushaltsdefizite zu begrenzen. Die zentrale Regel lautet, dass das jährliche strukturelle Defizit maximal 0,5 % des BIP betragen darf. Für Länder mit einer Schuldenquote unter 60 % des BIP liegt der Grenzwert bei 1 %.
Bei Verstößen drohen automatische Korrekturmechanismen und Sanktionen. Der Fiskalpakt ergänzt den Stabilitäts- und Wachstumspakt, um langfristig die Tragfähigkeit öffentlicher Finanzen zu sichern. Kritisiert wird, dass er wenig Flexibilität in Krisenzeiten lässt und konjunkturpolitische Maßnahmen erschwert.
Schuldenbremse in Deutschland
Die deutsche Schuldenbremse ist im Grundgesetz (Art. 109 und 115) verankert. Sie begrenzt die Neuverschuldung des Bundes auf 0,35 % des nominalen BIP, außer in Ausnahmefällen wie Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen. Bundesländer dürfen keine strukturelle Neuverschuldung eingehen. Das Ziel ist, langfristig eine solide Haushaltsführung sicherzustellen.
Wer genau wissen möchte, wie die Instrumente zur Schuldenbegrenzung zusammenspielen, erhält beim Bundesfinanzministerium darüber Informationen:
Bundesfinanzministerium – Fragen und Antworten zum Stabilitäts- und Wachstumspakt
Wie wurden die Maastrichtkriterien festgelegt?
Die sogenannten Maastrichtkriterien orientieren sich an einem einfachen Modell: Wenn eine Volkswirtschaft mit einer durchschnittlichen Wachstumsrate von etwa 3 % (nominal) arbeitet und eine durchschnittliche Inflationsrate von 2 % hat, wäre langfristig ein jährliches Defizit von 3 % bei gleichbleibender Schuldenquote von 60 % nachhaltig. Genau diese Annahmen spiegelten die typischen Wachstumsraten entwickelter Volkswirtschaften in Europa Anfang der 1990er Jahre wider.
Die Schuldenquote bleibt stabil, wenn die Wachstumsrate des nominalen BIP mindestens so hoch ist wie die reale Wachstumsrate der Schuldenlast. Diese Beziehung zwischen Schuldenstand und Neuverschuldung wird durch folgende Formel beschrieben:
Damit ist auch erklärt, warum hohe Neuverschuldungen bei niedrigem Wirtschaftswachstum die Schuldenquote stark erhöhen können.
Die Grenzwerte wurden politisch festgelegt, sind aber immer wieder Gegenstand von Diskussionen. Kritiker bemängeln, dass sie zu rigide seien und wirtschaftliche Besonderheiten einzelner Staaten nicht ausreichend berücksichtigen.
Die Bedeutung der Staatsverschuldung für die Finanzmärkte
Um das Thema Staatsverschuldung herum gibt es einige Missverständnisse. Finanziert werden die Ausgaben, die nicht über Steuereinnahmen abgedeckt sind, durch die Ausgabe von Staatsanleihen. Die Bundesregierung verschuldet sich somit bei seinen Bürgern, deren Vermögen steigt. Bei einer vollständigen Finanzierung der Ausgaben über Steuern gäbe es diesen Vermögenseffekt nicht. Einige Anleihen landen auch in den Händen von nicht Inländern, aber insgesamt ist Deutschland bei sich selbst verschuldet.
Nebenbei – über den Exportüberschuss hat Deutschland sogar ein erhebliches Netto-Auslandsvermögen von 3.200 Mrd. Euro oder 40.000 Euro je Einwohner. Netto bedeutet dabei, dass von den inländischen Forderungen gegenüber dem Ausland schon die inländischen Verbindlichkeiten gegenüber dem Ausland abgezogen wurden.
Deutschland insgesamt ist also nicht verschuldet, sondern deutsche Steuerzahler sind bei anderen Steuerzahlern verschuldet – nämlich jenen die Staatsanleihen direkt oder indirekt (z.B. über eine Lebensversicherung oder einen Pensionsfonds) ihr Eigen nennen. Auch die Vorstellung, dass „wir“ uns bei der nachfolgenden Generation verschulden, ist somit falsch. Denn auch in der nächsten Generation stehen den staatlichen Verbindlichkeiten die Forderungen der Bürger in gleicher Höhe gegenüber.
Wie schon angedeutet haben die ausgegebenen Staatsanleihen wichtige Funktionen für den Finanzmarkt. Für Banken, Versicherungen und Pensionsfonds sind sie ein sicherer Anker, da sie eine stabile und risikoarme Anlageform darstellen.
Staatsanleihen eignen sich somit bestens, künftige Verbindlichkeiten gegenüber Kunden abzudecken (z.B. gegenüber den zukünftigen Beziehern von Zahlungen aus Lebensversicherungen). Für Versicherungen spielen Staatsanleihen daher eine zentrale Rolle im Anlagemanagement, da sie stabile Erträge und Liquidität bieten. Sie ermöglichen es, langfristige Verpflichtungen gegenüber Versicherungsnehmern zu erfüllen, wie etwa bei Lebensversicherungen.
Wenn sich Banken im Rahmen von Refinanzierungsgeschäften bei der Zentralbank verschulden, dann nutzen sie Staatsanleihen als Sicherheiten, da diese problemlos akzeptiert werden. Zudem erfüllen sie regulatorische Anforderungen, da Banken und Versicherungen verpflichtet sind, einen Teil ihrer Anlagen in risikoarmen Instrumenten zu halten.
Quelle: Bundesfinanzministerium – Entwicklung der öffentlichen Finanzen
Sollten Staatsausgaben nur über Steuern oder auch über Schulden finanziert werden?
Eine, zumindest unter Ökonomen, bekannte Theorie besagt, dass es keinen Unterschied macht, ob eine Regierung ihre Ausgaben durch Steuererhöhungen oder durch Kreditaufnahme finanziert. Der Grund liegt in der Annahme, dass rationale Individuen zukünftige Steuerbelastungen antizipieren und ihr Verhalten entsprechend anpassen.
Das Ricardianische Äquivalenztheorem, benannt nach dem Ökonomen David Ricardo, ist ein Konzept der makroökonomischen Theorie, das die Beziehung zwischen staatlicher Verschuldung und privatem Konsum untersucht. Das Theorem basiert auf strengen Annahmen und unterstellt rationale Erwartungen bei den Steuerzahlern (bzw. Konsumenten) und geht u.a. davon aus, dass sie einen freien Kreditzugang haben.
Laut Ricardos Überlegungen führt eine staatliche Kreditaufnahme heute zu zukünftigen Steuererhöhungen, um diese Schulden zu begleichen. Wenn Individuen rational handeln, erkennen sie, dass die gegenwärtige Schuldenaufnahme nur eine zeitliche Verschiebung der Steuerlast darstellt. Daher sparen sie den Betrag, den sie zukünftig für höhere Steuern benötigen, und erhöhen ihren Konsum nicht. In diesem Sinne hat die staatliche Verschuldung keine stimulierende Wirkung auf die Gesamtwirtschaft, da die private Ersparnis die staatliche Kreditaufnahme vollständig kompensiert. Kritiker fiskalpolitischer Maßnahmen führen dieses Argument gerne ins Feld. Aber es gilt natürlich auch umgekehrt, dass die Steuerfinanzierung aus diesem Blickwinkel keinen Vorteil gegenüber der Schuldenfinanzierung hat.
Einige Ökonomen favorisieren daher den Vorschlag staatlichen Konsum über Steuern zu finanzieren und Investitionen über zusätzliche Schulden
Reformvorschläge
Eine fundierte Reformdebatte sollte auf realistischen Annahmen basieren. Kritiker der Schuldenbremse argumentieren derzeit oft, dass die Probleme des deutschen Haushalts primär auf die grundgesetzliche Regelung zurückzuführen seien. Ihrer Meinung nach könnten wichtige Aufgaben wie Infrastruktur, Verteidigung oder die Energiewende durch eine Lockerung der Schuldenbremse und höhere Verschuldung besser bewältigt werden. Diese Perspektive weist jedoch zwei wesentliche Schwächen auf.
Erstens ist Deutschlands Verschuldungsspielraum aus strukturellen Gründen begrenzt. Mit der alternden und schrumpfenden Bevölkerung sinken langfristig sowohl das Wirtschaftswachstum als auch die Steuerkraft, während die Ausgaben steigen. Tragfähigkeitsanalysen zeigen, dass Deutschland angesichts des demografischen Wandels erheblichen Konsolidierungsbedarf hat.
Zweitens vernachlässigt die Forderung nach einer schnellen Lockerung der Schuldenbremse die politische Dynamik öffentlicher Haushalte. Vor der Pandemie führten steigende Einnahmen im Bundeshaushalt überwiegend zu einem Ausbau der Sozialausgaben. Es gibt keine Garantie, dass zusätzliche Mittel aus höheren Defiziten künftig effizienter eingesetzt würden.
Eine einfache Lockerung der im Grundgesetz festgelegten Regeln greift daher zu kurz. Aber es gibt andere Vorschläge:
- Ein häufig diskutierter Reformansatz für die Schuldenbremse ist die Einführung einer „Goldenen Regel“, die öffentliche Nettoinvestitionen von der Schuldenbremse ausnimmt. Allerdings ist dieser Vorschlag mit erheblichen Herausforderungen verbunden. Zum einen ist es äußerst schwierig, investive von konsumtiven Ausgaben klar abzugrenzen – beispielsweise bei Bildungsaufwendungen oder finanziellen Transfers an Familien, die Kindern soziale Teilhabe ermöglichen sollen. Zum anderen gestaltet sich die präzise Bewertung von Abschreibungen problematisch. Wenn Bildungsausgaben als Investitionen betrachtet werden, muss berücksichtigt werden, dass das Humankapital aufgrund des demografischen Wandels an Wert verliert.
- Der vom Wissenschaftlichen Beirat beim BMWK vorgeschlagene Ansatz einer „Goldenen Regel Plus“ bietet hier eine mögliche Verbesserung. Dieser Vorschlag sieht vor, die Investitionsklausel durch eine unabhängige Überwachung zu kontrollieren, um Missbrauch zu vermeiden. Dennoch bleibt das grundlegende Problem bestehen: Der Begriff „Investition“ ist heute kein verlässlicher Indikator mehr für zukunftsgerichtete Ausgaben.
- Es werden aber auch weitere Reformansätze diskutiert, z.B.: langsamerer Defizitabbau nach Krisen, Erweiterung des Verschuldungsspielraums durch großzügige Konjunkturbereinigung, grundgesetzlich abgesicherte Sondervermögen, höhere Defizite im Paket mit Sozialreformen etc.
Auf uns wirkt die aktuelle Diskussion über ein Aussetzen bzw. über eine Reform der Schuldenbremse etwas befremdlich. Schließlich haben die hohen, nicht durch Steuereinnahmen gegenfinanzierten, staatlichen Beihilfen während der Corona-Pandemie mit dazu beigetragen, dass die Inflation 2022/23 lange nicht erreichte Ausmaße angenommen hat. Die EZB musste diesen Fehler durch Zinserhöhungen ausbügeln. Sie hat damit zwar die Inflation auf ein normales Niveau zurückgeführt, doch die hohen Zinsen haben die Konjunktur geschwächt. Dem nun wieder mit fiskalischen Maßnahmen, d.h. mit zusätzlicher Neuverschuldung, zu begegnen, ist so, als ob man mit einem Wohnwagen im Gespann das Steuer abwechselnd nach rechts und nach links reißt. Die Folge eines solchen Anfängerfehlers sieht man manchmal während der Urlaubszeit auf der Autobahn.
Koordination von Geld- und Fiskalpolitik
Nach unserer Ansicht wäre es wesentlich wichtiger Geld- und Fiskalpolitik besser zu koordinieren, denn die Verbindung von beidem ist entscheidend, um eine konjunkturelle Krise effektiv zu überwinden. Beide Politiken haben unterschiedliche Ansatzpunkte: Während die Geldpolitik durch Steuerung von Zinsen und Liquidität das Verhalten von Unternehmen und Konsumenten beeinflusst, zielt die Fiskalpolitik auf die staatlichen Ausgaben und Steuern ab, um die Wirtschaft direkt zu stimulieren. In einer Krise sollte die Geldpolitik durch niedrige Zinsen die Kreditvergabe und Investitionen erleichtern. Gleichzeitig sollte die Fiskalpolitik durch höhere Staatsausgaben und gezielte Steuererleichterungen die Nachfrage direkt ankurbeln. Diese Maßnahmen sollten sich gegenseitig verstärken, anstatt konträr zu wirken.
Typischerweise senkt die Zentralbank In der Krise die Zinsen, um die Kreditkosten zu reduzieren und Investitionen sowie Konsum zu fördern. Wenn die Zinsen nahe Null liegen (sogenannte Nullzinsgrenze), kann sie auf unkonventionelle Maßnahmen wie Anleihekäufe (quantitative easing) zurückgreifen, um zusätzliche Liquidität in den Markt zu pumpen. Dies stabilisiert die Finanzmärkte und schafft günstige Bedingungen für die Fiskalpolitik.
Die Regierung sollte darauf abgestimmt fiskalpolitische Maßnahmen umsetzen, die direkt auf die Konjunktur wirken. Dazu gehören: Investitionen in Infrastruktur aber auch direkte Transfers, um die Kaufkraft der Haushalte zu erhöhen. Sowie Steuererleichterungen. Letztere können ebenfalls den verfügbaren Konsumspielraum der Bevölkerung erweitern. Während die häufig favorisierten Investitionen einen langen Vorlauf brauchen, bis sie nachfragewirksam werden, wirken Transfers bzw. Steuersenkungen direkt und zeitnah. Da sie die Nachfrage insgesamt ankurbeln, greifen sie auch wenig in die Wirtschaftsstruktur ein. Demgegenüber zielen investitionsbezogen Ausgaben auf strukturelle Veränderungen ab und entfalten daher auch nur einen geringen positiven Effekt auf die nachfragebedingt unterausgelasteten Sektoren im Konsumbereich.
Wichtig ist eine zeitlich abgestimmte Umsetzung: Die Geldpolitik sollte frühzeitig günstige Rahmenbedingungen schaffen, während die Fiskalpolitik schnell gezielt handelt. Gleichzeitig muss eine Rückkehr zur Haushaltsdisziplin geplant werden, sobald sich die Konjunktur erholt hat, um die Staatsverschuldung nicht ausufern zu lassen.
Durch eine abgestimmte Kombination dieser Maßnahmen können wirtschaftliche Schocks besser abgefedert und so die Grundlage für eine nachhaltige Erholung gelegt werden.
Fazit
Die Debatte über die Staatsverschuldung in Deutschland zeigt, wie polarisiert die Meinungen zu diesem zentralen wirtschaftspolitischen Thema sind. Während Kritiker die Schuldenbremse als Hindernis für notwendige Investitionen betrachten, verweisen Befürworter auf die langfristigen Risiken hoher Verschuldung, insbesondere im Kontext des demografischen Wandels. Die deutsche Schuldenbremse und die EU-Fiskalregeln sind wichtige Instrumente, um finanzpolitische Disziplin zu wahren, doch ihre starre Anwendung steht angesichts einer lahmen Konjunktur zunehmend in der Kritik.
Reformvorschläge wie die Einführung einer „Goldenen Regel“ oder einer flexibleren Handhabung der Schuldenbremse bieten Ansatzpunkte, sind jedoch mit erheblichen praktischen und methodischen Herausforderungen verbunden. Insbesondere die Abgrenzung investiver und konsumtiver Ausgaben bleibt problematisch, während das demografische Umfeld die Tragfähigkeit der Schulden weiter einschränkt. Wichtiger wäre aus unserer Sicht dagegen eine bessere Koordination von Geld- und Fiskalpolitik, um konjunkturelle Krisen effektiver zu bewältigen. Beide Politikinstrumente müssen synergetisch wirken, anstatt sich gegenseitig zu neutralisieren. Eine zeitlich abgestimmte Kombination aus expansiven Maßnahmen in der Krise und haushaltspolitischer Konsolidierung in Wachstumsphasen bietet den nachhaltigsten Weg zur Stabilisierung der Wirtschaft.
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